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基层法院民事审判组织运行问题透视及变革构想

来源: 发布日期:2018-10-08 浏览次数:2397次


袁丽雅

 

民事审判组织是民事审判工作的载体,是法院内部依法组成的、独立行使审判权力、体现司法公正价值的组织形式。我国现行《民事诉讼法》专门用一个章节来对审判组织进行了规范,确立了“合议制”和“独任制”两种组织形式,确立了“合议制为主,独任制为辅”的基本原则,并分别就其对应的案件审理范围进行了划分。但从条文规定来看,这一划分的方式并不是根据受理的民事案件本身难易程度或者案件类型来区分,而是更加侧重于按诉讼程序进行分类。这种简单的分类方式,在现有司法环境中,也暴露出一些问题。

一、基层法院审判组织运行现状分析及问题成因

(一)审判组织运行已与“合议制为主,独任制为辅”相悖

“合议制为主,独任制为辅”这一定位的产生,实际和最早出台民事诉讼法时的时代背景息息相关。彼时人民法院受理案件数量较少,不存在审判资源紧张的问题,加之当时的法官素质参差不齐,“合议”自然就作为一种值得信赖的审判方式被确立起来。通过合议庭对案件进行审理,能够最大程度地制约法官的个人主观臆断,少数服从多数的方式也更能体现司法中的民主性,对审判结果来说,也显得更加慎重。但是,随着社会经济的极速发展,司法领域的现状也与往日大相径庭。各家法院,特别是经济发达地区的基层人民法院,几乎同时面临了诉讼案件数量爆炸性增长,案件类型增多,繁案简案两极分化等问题,尽管随着司法职业化水平的提高,已经基本建立一支高素质的法官队伍,但司法改革后员额法官人数被限定在一定范围内,审判辅助人员配备不齐,司法资源已经非常紧张,为适应这一变化,民事审判实践中,特别是基层人民法院的民事审判,基本走上了与立法原则相悖的一条路,即大多数案件适用独任制审理,以追求更高效便捷,并兼顾公平正义的社会效果。

(二)简易程序与独任制,普通程序与合议制的简单对接

再次回到立法本意,我国的民事诉讼法将普通程序定义为一种基础而又标准的审判程序,是各级人民法院审理第一审案件通常适用的程序,同时也是二审、审判监督案件必须适用的程序。我国民事诉讼法将合议制与普通程序相对接,因此,中级以上人民法院审理的案件,几乎都是采取合议制;基层法院除简易程序、小额诉讼程序案件外,也一律采取合议制。按理说,普通程序作为一种通用的审判程序,在适用数量上应占据主导地位,但实践中,基层法院作为我国金字塔型法院构架的基础部分,承担了我国法院系统接近90%的审判任务,这其中又绝大多数是民事案件(1)。大量案件涌入基层法院,而在司法资源并没有相应的成倍扩张前提下,必然引发了审判程序的变革。基层法院选择了大幅扩大简易程序的适用范围。与简易程序相对接的独任制审判,实际上反倒成为了法院主流的审判组织形式。

(三)案件承办人制度带来的“合而不议、形合实独”弊端

审判实践中,法院采取了案件承办人制度,以分配具体的审判任务。在这一分配体制下,能更好地体现司法改革中“让审理者裁判,让裁判者负责”的制度设计。在独任制审理的案件中,承办人即为独任审理的法官,不会产生冲突。而需要合议庭审理的案件,承办人则只能是其中一个法官,并且一般都是在合议庭中任审判长的法官,这样的制度设计,容易产生合议庭内部权责不清晰,承办人权责扩张、合议功能弱化等问题。例如,在普通程序审理的一审案件中,承办人承担了案件的主要审判工作,从庭前准备一直到最后的裁判文书写作,均是由承办人负责,而合议庭其他成员,则仅仅需要在开庭审理期间参与一下案件的实质审理,庭后真正能做到合议的少之又少。即使是在庭审时向合议庭阐述了自己的意见,也仅仅是对承办人最终对案件评判下结论提供了一些参考,究其原因,还是因为在承办人制度下,对案件审理结果负责的是该案的承办人,而非合议庭。

(四)基层法院陪审率增长与陪审员实质参与合议较少的矛盾

基层法院案多人少情况尤其突出的情况下,由一名员额法官担任审判长,与两名人民陪审员组成合议庭的情况也成了基层法院合议庭的主要组成形式。最高人民法院颁布了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》,明确了人民陪审员参加合议庭,参与案件审判工作的形式和规则。然而司法实践中,人民陪审员沦为“陪衬员”的情况却屡屡发生,一方面是因为人民陪审员自身法律知识比不上法官,一些人不愿意轻易发表意见,另一方面,某些人民陪审员参与庭审也带着“走过场”的心态,庭审中完全交由法官主导庭审进程,对案件事实调查完全不关心、不发问,事后更谈不上合议。案件承办人,即法官本人也抱着多一事不如少一事的心态,以追求效率的名义,一人承揽了案件审理的几乎全部工作,所谓的“合议庭”形同虚设。

二、现代司法模式下,推行“独任制为主”的优势分析

(一)“独任制”在两大法系的民事案件审理中均占较大比例

在英美法系国家,一审案件适用独任制审理非常普遍。“在英美法系各国,几乎所有的第一审案件都是由独任法官审理(其中芙国有些案件则没有陪审团参加审理)”[1]2)。即便是英美法系国家,急速增长的案件数量对其法院而言也是极大的挑战。为节约司法资源,这些国家正不断减少陪审团的适用案件,独任审理的法官不仅要认定案件的事实,还要确定法律的适用。大多数的民事案件并不像刑事案件一样,需要环环相扣的证据来还原案件事实,而民事案件中的证据大多是一目了然的,相反难点在于对法律的理解和适用,因此,在民事案件中放弃陪审团,让专业的法官直接作出裁判,其裁判理由更加详细和规范。

而在大陆法系国家,原本的审判组织形式以合议制为主,但近年来,两大法系在法律制度方面却有一种相互借鉴的趋势。典型如德国,为缓解司法资源紧张的问题,德国逐年进行了一系列的改革。先是确立“独任裁判法官"取代了原来的"独任准备法官”,民事审判庭可以直接将案件委托给一名独任法官进行审理,如果他发现案件的法律关系复杂,或者事事难以查清的状况,则可以在询问当事人之后把案件退回民事审判庭。 1991年,立法又对该条文作了进一步修改,将合议庭“可以委托”直接修改成“应当委托”,明悟了独任法官的审理权限,扩大了独任制的适用。2001年颁布的《德国民事诉讼改革法》则直接规定:“州法院的民事案件由独任法官进行审判”。(3)由此可见,在德国之类的大陆法系国家,独任制审判的民事诉讼发展进程中已发展成一种主流的审判模式。

(二)在司法资源有限的大环境下,独任制的价值体现在“低成本、高效率”

法院为审判案件投入的人力、财力、物力构成了有限的司法资源。近年来,反映在司法领域的“案多人少”问题也是逐年突出。我国经济较发达地区的基层法院,年收案数量在1万件以上的比比皆是,以笔者所在的西部某省会城市C市Q区法院为例,2017年共计新收民商事案件13149件 ,而全院从事民商事审判的员额法官只有29名。如此大的办案压力下,只有选择以简化程序的方式要效率,故简易程序的适用率达到了62.75%,即对应的独任制审判的适用率。据统计,2014年以来,全国法院采用简易程序审结的案件年均增长14.16%(4)。这一数据表明,在简易程序与独任制对接的立法模式下,经法官独任审理的案件正逐年增长,并已经达到了较大的比例。

独任制审理在降低案件审理成本方面也有巨大的优势。每一个案件,无论难易,都必须经过法律规定的繁杂程序最终才能得以裁判。而合议制相比独任制,其投入的司法成本无疑会更高。但是,并不是所有案件都需要用合议的方式才能进行裁判,也不是只有合议方式得出的裁判结果才谈得上公证。以基层法官审理的公告案件为例,该类案件系因被告一方下落不明,采取公告形式进行送达,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百四十条规定:“适用简易程序的案件,不适用公告送达。”因此,需要公告送达的案件一律要求按普通程序进行审理,再根据立法上普通程序要求组成合议庭进行审理的规范性要求,基层法院大量公告送达的案件,则必须让合议庭进行审理。以基层法院的收案数量和员额法官人数来说,全部由员额法官组成合议庭也是不现实的,因此基层法院只有大量使用人民陪审员,以满足合议庭的形式要求。然而,回到案件本身,仅仅是因为被告下落不明,而增加公告这一程序性要求,对于案件实体审判来说,原告提交的证据和其能陈述给法庭的事实并没有任何的变化,也就是说,案件审理难度并没有增加。相反,由于被告一方的缺席,这类案件没有被告的抗辩意见,也没有被告一方的证据提交,整个诉讼过程也不存在当事人对抗,因此,它反倒是一个相对简单的案件。这也和大多数法官在审判实践中的感受一致。这样的案件,仅仅因为必须采用普通程序审理,就必须组成合议庭审理,实在是对司法资源的浪费。

(三)独任制审判权责明晰,促使法官谨慎裁判,有利于司法公正

合议庭曾被广泛认为能有效遏制法官个人的主观臆断行为,但不能据此简单地认为独任制就要加大裁判错误的风险。美国学者黑斯蒂通过实验发现:相对于群体内处于中间水平的成员作出的判断,群体决策准确度更高,但是相对于群体中最为优秀的成员来说,群体决策并不具有优势。(5)在基层法院的合议庭中,绝大多数都是一名法官加两名人民陪审员的组成形式,法官的法律知识水平更加专业化,而人民陪审员一般就事实认定进行评判,而法律的适用更倾向于听从法官的意见。因此,这样的合议庭结构下,对案件裁判起主要决断的,依然是法官本人。

而独任制审判中,根据前文中提到的承办人制度,独任法官就是案件承办人,其必须对最终的裁判结果终身负责。这一机制促使法官在审理案件时更加谨慎、客观,相反,合议庭中由于权责不明可能会出现互相推诿的情况,甚至有些合议庭的法官,由于不是案件承办人,就根本不愿意花时间和精力到所谓“别人的案子”中去。因此,独任审判反倒给法官最大的主动权,法官能够自主掌控案件审理进度,最简单的一点,至少开庭的时间不用再顾及合议庭其他成员的工作安排。对于裁判部分来说,独任法官依然可以在分析证据和案件事实的情况下作出专业判断,即使真正遇到复杂的难以决断的案件,他依然有解决的路径选择,一是将案件转为普通程序,组成合议庭进行审理,其次,他可以将案件提交专业法官会议进行讨论。

三、扩大独任制审理范围,建立独任制为主审判模式构想

合议制的突出优势在于体现集体智慧,同时最大限度地制衡权利,防止出现“一人独断“。而独任制高效、灵活的优点,也是合议制无法比拟的。两种审判形式并无优劣之分,而应该进行科学划分,对应其适用的案件审判范围,充分发挥各自的优势作用。目前,我国的民事诉讼法对两种审判形式的划分过于简单,独任制只适用于特别程序、简易程序、小额诉讼程序的案件,其余均应按合议制进行审理。此种划分,也出现了审判组织形式与审判程序简单对接的情况,并不适应现代司法制度变革的需求。司法实践正在潜移默化地起着推动变革的作用。

(一)将独任制扩大适用于部分普通程序审理案件

既然简易程序适用的案件被定义为“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的简单民事案件,那么对应的普通程序案件则应该是事实不清、法律关系复杂、当事人之间争议较大的案件。按此思路,普通程序适用合议制审理也是相对合理的。然而,司法实践中却不完全是这样对应的。由于普通程序和合议制被立法者制定为一种标准的审理程序,它的适用范围非常广泛,这就导致了普通程序的案件,并不一定是刚才所述的复杂案件。例如,因无法送达被告方而采取公告形式的案件,因审限到期而不得不转为普通程序以延长审限的案件。这些案件原本是简易程序,由一名法官独任审理,审理的难度并没有因为转为普通程序而增加,仅仅是基于程序上的规范和要求,但这一转化之后,由于法律要求普通程序需要合议庭进行审理,而不得不组成合议庭,增加司法成本。对于基层法院来说,数额有限的员额法官自身的工作量已经超负荷,这样的案件转为合议庭审理,所谓的合议庭也只能是增加两名人民陪审员而已。如前文所述,这些案件最终也会大概率地成为法官一人独断的隐形“独任案件”。与其放任这种单纯为适应法律要求而形成的资源浪费,还不如及时修正与司法实践相悖的法律规范。立法应当改变独任制与简易程序对接的“一刀切模式”,让普通程序也能适用独任制进行审理,这也是司法制度发展、变革的内在需求。

(二)将独任制扩大适用于大多数一审案件

按现有法律规定,独任制只能适用于基层人民法院和其派出法庭审理的一审案件,而中级以上人民法院审理的案件就必须是组成合议庭进行审理。尽管最高人民法院按诉讼标的金额划分了各级法院的案件受理范围,但就如同普通程序案件不一定案情复杂一样,标的较大案件也不一定就案情复杂。例如一个金融借款纠纷案件,即使贷款金额上亿,但只要银行在贷款时操作规范,诉讼时证据充分,该案件依然谈不上“争议较大”,某些银行贷款上亿和贷款100万可能用的都是同一个合同的模板,对法院审理来说,难度是一样的。因此,案情简单的中级人民法院受理的一审案件,也不一定非要适用合议制进行审理。加之中级人民法院依然实行承办人制度,已经确定了合议庭的审判长就是案件承办人,由这位承办人对案件质量负责,因此,这些一审案件依然是以承办人的意见为主导。如果是审理中略有争议,可能会真正进行合议,如果案情简单争议不大,则凭承办人一人的审判经验就足以作出正确的裁判,也不需要再进行合议,因此这种情况之下,强制要求中级人民法院审理的一审案件都适用合议制审理,也是一种对有限司法资源的浪费。笔者认为,应当修改独任制只能在基层人民法院及其派出法庭适用的这一规定,将其范围扩大到中级人民法院。鉴于高级人民法院审理的一审民事案件,诉讼标的已经特别巨大,所谓“当事人争议不大”的概率也很小,即使“事实清楚、权利义务关系明确”,也应本着对当事人负责的态度,还是以合议庭审理,通过群体决策作出裁判显得更为慎重。

(三)在基层人民法院建立“独任制为主,合议庭为辅”的审判组织模式

根据基层法院的简易程序适用率来看,独任制审判事实上已经成为基层法院审判组织的主要组成形式。这也是和近年来各家基层法院大幅推广速裁模式,提升简易程序适用率分不开的。在现有的诉讼案件数量连年增长的情况下,“效率”无疑是各家法院优先追求的价值,并且经过一些法院的探索及论证,也建立了一些在基层法院对民事案件进行繁简分流的有效方法。

以笔者所在C市Q区人民法院为例,民事审判一庭被定义为“繁简分流速裁庭”,按制度设计要求,该庭负责审理全院80%的民事案件,且这些案件就是争议不大的简单民事案件。案件分配到具体承办人之后的有限时间内,法官就必须对案情的难易进行筛选,一旦发现案情复杂,就可以选择将案件退回立案庭,由立案庭重新分配给负责审理难案的审判庭审理,同时法官能选择进行分流的案件数是有固定比例限制的。而剩下20%的案件,则根据案由进行了划分,如建设工程、特殊侵权责任、破产、公司股权类案件等,其本身牵涉的法律关系就较复杂,如果当事人再对事实有争议,则很大概率成为一个复杂案件,故这类案件直接由立案庭分配给负责审理难案的审判庭进行审理。当这一机制开始良性运转后,实际上是形成了两层分流,首先是从案由,即案件本身的法律关系难易程度进行了一次筛选,其次,再由民一庭法官根据具体案情进行一次人工筛选,最终完成一个相对合理的案件繁简分流。按此制度,简单案件完全可以全部推广适用独任制审理,而无论其是否转为了普通程序。而复杂案件也可以先适用独任制审理,再根据案件真实的难易程度,由法官决定是否需要转为合议庭进行审理,以最大限度地节约司法资源,提升审判效率。

四、独任制为主模式下的配套制度完善建议

现阶段,在基层法院以及中级人民法院扩大独任制适用范围,已经具备了相应的理论和实践基础,但要有效利用独任制审判,充分发挥其在司法审判领域的优势,还需要有相关配套的制度加以完善,具体在以下几个方面。

(一)提升法官业务水平,逐步建立专业化审判团队

无论独任制还是合议制,个人决策还是群体决策,要追求更加公平正义的裁判结果,都需要审理案件的法官具备较高的道德水平和职业素养。特别在独任制审理的案件中,独任法官的审判经验对整个审理流程起决定性作用。一名精通业务的资深法官、卓越法官,审理案件可以得心应手。但法官群体中确实也存在水平参差不齐的情况,另外随着社会经济的发展,各种新类型的案件也涌入法院,例如知识产权类案件,则对法官还提出了新要求,法官除了法律知识外,还要掌握其他专业知识。因此,培养专业领域的法官也显得非常重要。正如霍金斯所说,法律的生命在于经验而不在于逻辑。当法官的工作细化到某一个领域,培养出这个领域的熟手就不再是难题。在基层法院推广案件繁简分流的背景下,划分专业化审判团队也成为这一制度的配套工作。某一领域具备丰富审判经验的法官,不仅能高效快捷地独任审理案件,同时还能最大程度保障案件实体审理结果的公正。

(二)充分发挥法官专业会议的评审作用

司法改革后,改变了以往每个案件需要院庭长审批的制度,员额法官对自己审理的案件负责,这就是所谓“让审理着裁判,让裁判者负责”的制度。尽管法官素质已经大幅度提高,但依然有关于法官能否正确行使裁判权的质疑之声。诚然,法官在审理案件中总会遇到一些模棱两可的情况,扩大独任制适用范围,失去了“合议”这个机制,但案子又没有必要必须组成合议庭进行审理应该怎么办?法官专业会议为这样的难题提供了解决方案。独任法官可以将案件提交法官专业会议讨论,这一方式甚至比传统的三人合议庭更加突出群体决策的优势。不过,在各家法院业务繁杂的背景下,法官专业会议的召集显得略有困难,应当出台相应的制度对法官专业会议的定期召开进行规范。

(三)加大审辅人员配备,辅助独任法官的审判工作

基于独任制审判案件适用范围的扩大,必然导致员额法官,特别是基层人民法院员额法官的工作量加大。独任法官对整个案件审理负责,但动辄人均两三百的办案压力,再能干的法官也是疲于应付。尽管推广独任制,简化诉讼程序,节约司法资源,但老百姓追求的司法公平正义的结果不能打折。独任法官应当至少配备一名书记员和一名法官助理,以处理案件事务性工作,否则法官则会陷入繁琐的事项中无法脱身,无法专注地就案件事实查明和法律适用进行评判。办案压力大的基层法院,还应该给独任法官配备两名以上的助理,由独任法官带领一个小的审判团队,以保障独任制审理的案件依然诉讼程序正当,裁判结果公平。

(四)明晰独任法官权责,加大法官职业保障

尽管“让审理着裁判,让裁判者负责”杜绝了领导干预办案的情况,但终审负责制的制度设计下,总有法官对自己究竟要承担怎样的责任产生疑虑。稍微遇到有争议的案件,法官甚至不敢下判,要么轻易转为合议制,巧妙运用合议庭少数服从多数的合议机制逃避责任,要么就压着当事人强制调解。笔者认为,应当取消目前基层法院对二审改判、再审立案的评测制度,取消对改判率、再审率的统计。只有法官在办案过程中明显触及了各种规章制度及法律的红线,损害当事人利益,才应当被坚决追责,而如果仅仅是法官对案件的认识不同,不应该成为一种理所当然的“错误”来纠正。

另外,建立法官职业保障制度,落实最高人民法院出台的《保护司法人员依然履行法定职责的规定》,切实保障法官依法独立行使审判权。

五、结语

扩大独任制适用案件范围的改革,在制度设计上具备了可行性,就现阶段司法人员的配备来说也具有合理性,因此,应当尽快推进这一方面的改革,从立法上改变“合议制为主,独任制为辅”的规定,进一步将独任制适用范围扩大到普通程序审理的案件中来。并根据案件难易程度,在基层法院民事案件进行繁简分流的前提下,推广简单案件全部适用独任制进行审理,以有效发挥独任制所具有的“低成本、高效率”优势,并配以其他方面的完善措施,来保障程序正义和裁判结果的公正。


 

(1) 张建伟,《司法金字塔:法院统属结构及其调整》,《中国法学评论》2017年第6期。

(2) [1] 常怡主编,《比巧民串诉投汪》,中因政化人学出版化2002年版,第268页。

(3) 张茜,《论民事诉讼中的独任制》,中国政法大学硕士学位论文,第15页。

(4)最高人民法院,《人民法院司法改革成效数据报告》,2017年7月7日发布。

(5) 里德..黑斯蒂,《陪审员的内心世界——陪审员裁决过程的心理分析》,北京大学出版社2006年8月版,蒂155页。

 

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